سازمان خصوصی سازی

با توجه به سياست هاى ابلاغى اصل ۴۴ از سوى مقام معظم رهبرى، بسيارى از بنگاه هاى دولتى بايد به بخش خصوصى واگذار شود. مسلماً در اين دوران گذار، بررسى تجربه كشورهاى ديگر بسيار مهم و مفيد خواهد بود. تجربه كشور ازبكستان در دوره گذار و بررسى روند واگذارى بنگاه هاى دولتى به بخش خصوصى از نگاه «كيت گريفين» ، در اين نوشتار مورد توجه قرار گرفته است.

كيت گريفين پروفسور اقتصاد دانشگاه كاليفرنيا است . وى قبلاً رئيس كالج مگ دالان آكسفورد بود و به عنوان مشاور در كشورهاى مختلف جهان و مؤسسات دانشگاهى در آسيا، آفريقا و آمريكاى لاتين كار كرده است.

او يكى از اعضاى كميسيون جهانى توسعه و فرهنگ بود و كتاب هاى «راهبردهاى جايگزين براى توسعه اقتصادى»، «فقر و انتقال به اقتصاد بازار در مغولستان» و «توزيع درآمد در چين» را تأليف كرد.

وى در سال ۱۹۹۴ از سوى خالد ملك، نماينده UNDP در تاشكند و سمير رادوان، كميسر ارشد اداره ILO در ژنو به ازبكستان دعوت شد تا گزارشى درمورد سياست اجتماعى در دوران انتقال به اقتصاد بازار تهيه كند. آنچه در ادامه مى آيد، خلاصه اى از اين گزارش است.

* اقتصاد ازبكستان قبل و بعد از اصلاحات

ازبكستان حيات خود را به عنوان يك كشور مستقل با يك شوك بزرگ آغاز كرد. اين كشور پس از استقلال از اتحادجماهير شوروى سابق و از دست دادن كمك هاى انتقالى دريافتى از آن كشور، بيش از ۱۹ درصد توليد داخلى خود را از دست داد. اين كمك هاى انتقالى قسمت بزرگى از هزينه هاى دولتى را تأمين مى كرد و به ازبكستان اين توانايى را مى داد كه قسمت عمده خدمات عمومى و سرمايه هاى انسانى را تأمين كند.

درصد باسوادى بزرگسالان، زنان و مردان، ۹۷‎/۲ درصد بود. ميانگين سال هاى تحصيل، ۹ سال و يا حتى بيشتر بود كه تقريباً براى مردان و زنان مساوى بود. اميد به زندگى ۶۹ سال و متوسط درآمد اگرچه با توجه به استانداردهاى شوروى سابق، پائين بود اما قابل مقايسه با كشورهاى آسيايى همسايه بود و توليد ناخالص ملى سرانه نزديك به ۹۶۰ دلار بود.

علاوه بر شوك ناشى از كمك ها، مشكلات جدى نيز از اختلال در الگوهاى تجارى ناشى شد، كه در كوتاه مدت باعث وخيم تر شدن رابطه مبادله خارجى ازبكستان شد. ازبكستان براى واردات نفت خام وابسته به اتحاد جماهير شوروى بود.

اين كشور نفت خام را بسيار پائين تر از قيمت جهانى تهيه مى كرد. وقتى اين كشور به استقلال رسيد قيمت نفت خام وارداتى افزايش يافت و به دنبال آن رابطه مبادله وخيم تر شد. با وجود اين، عوامل خنثى كننده اى نيز وجود داشتند.

۱ـ كمك هاى خارجى از منابع غير از روسيه به سرعت افزايش يافت و تا سال ۱۹۹۲ جريان ورود سرمايه بالغ بر ۸ درصد توليد ناخالص داخلى را تشكيل مى داد.

۲ـ حجم تجارت بين ازبكستان و اتحاد شوروى سابق به سرعت بهبود يافت و كمبود واردات مواد اوليه كه ممكن بود توليد را مختل سازد، به وجود نيامد. با اين وجود، نظام پرداخت هاى تجارى اتحاد شوروى سابق كماكان به صورت يك مشكل باقى ماند. اين امر باعث شد سيلى از موافقتنامه هاى پاياپاى تجارى و كنترل هاى تجارى برقرار شود.

۳ـ در پاسخ به افزايش قيمت نسبى نفت خام وارداتى، ازبكستان قادر شد توليد داخلى نفت خام را افزايش دهد و به سرعت به سمت خودكفايى پيش برود.

۴ـ قبل از استقلال، توليد معادن بزرگ ازبكستان به راحتى به شوروى حمل مى شد. اين روند صادرات را مى توان صادرات بدون برگشت ارزش واقعى يا عنصر حذف شده پنداشت كه به مطلوب ساختن رابطه مبادله كشور كمك مى كرد.
ازبكستان در ابتداى اصلاحات سالانه ۷۰۰ ميليون دلار از معادن طلا درآمد كسب كرد و توليد به سرعت در حال افزايش بود. نهايتاً تكان تجارت خارجى با تأكيد بر استقلال سياسى، امكان جست وجوى شركاى تجارى جديد و همچنين منابع ارزان عرضه كالاها و خدمات مبادله شده بين المللى، اكتشاف منابع تكنولوژى و در صورت تمايل كسب سرمايه هاى مالى خارجى و توسعه، بازار صادرات بر پايه سودآورى را براى ازبكستان فراهم آورد.

با وجود جوانب مثبت وضعيت اقتصادى بعد از استقلال، ازبكستان نتوانست از خروج قسمتى از نيروى انسانى خود جلوگيرى كند.

يك ميليون روسى كه پست هاى كليدى فنى و مديريتى را در اختيار داشته اند در سال ۱۹۹۳ ازبكستان را ترك كرده اند.
تجربه ازبكستان دردوره انتقال از اقتصاد برنامه ريزى شده به اقتصاد بازار با تورم شديدى همراه بود. در واقع اين تورم ميان سال هاى ۱۹۸۹ كه قيمت ها باثبات بودند و ۱۹۹۳ كه قيمت هاى خرده فروشى ۸۵ درصد در سال افزايش پيدا كرده اند، شتاب گرفت.

در سال ۱۹۹۴ نرخ تورم كاهش يافت. براساس اين نتايج، صندوق بين المللى پول و دولت ازبكستان كاهش نرخ تورم را به ميزان ۲ درصد در ماه تا پايان سال ۱۹۹۵ هدف قرار دادند. اين نرخ معادل ۲۷ درصد نرخ تورم سالانه است.

متأسفانه با وجود اين، تورم مجدداً در چهار ماهه اول سال ۱۹۹۵ سرعت گرفت و به حد ۱۳ درصد در ماه رسيد كه معادل ۳۳۳ درصد است و در صورتى كه عملى مى شد، عقب نشينى شديدى به سوى برنامه تثبيت صورت مى گرفت.
توليد، هر چند نه بحرانى ولى سريعاً سقوط كرد. در طول دو سال قبل از استقلال، رشد به طور متوسط ۵‎/۵ درصد در سال بود، ولى از چند سال بعد از استقلال نرخ رشد منفى شده است.

درآمد واقعى به طور متوسط در سال ۱۹۸۹ و ۱۹۹۰ سالانه ۳‎/۲ درصد رشد داشت ولى پس از آن بويژه در سال ۱۹۹۲ و به طور ملايم ترى در سه سال بعد از آن سقوط كرده است. تنها در چهار سال مجموع كاهش درآمدها ۲۴‎/۴ درصد بوده است، در صورتى كه در سال ۱۹۹۵ كاهش در ميانگين درآمدها بر برخى بخش هاى جامعه فشار سنگين وارد خواهد ساخت و احتمالاً باعث نارضايتى عمومى بخصوص در مناطق شهرى مى شود.

* اهميت تثبيت قيمت در طول دوره انتقال

منافع اقتصاد متكى بر بازار به توانايى توليدكنندگان و مصرف كنندگان در قبال تغييرات قيمت هاى نسبى بستگى دارد. قيمت هاى نسبى بالاتر براى برخى محصولات خدمات، توليدكنندگان را به گسترش و توسعه توليد و مصرف كنندگان را به كاهش تقاضا تشويق مى كند.

قيمت هاى نسبى پائين تر با كاهش سود باعث تحريك توليدكنندگان به كاهش ميزان توليد مى شوند و منابع را به موارد استفاده ديگر سوق مى دهند. از سوى ديگر، مصرف كنندگان الگوى مصرف را به نفع اجناس ارزانتر تغيير مى دهند. قيمت هاى نسبى، منافع و هزينه هاى اجتماعى را دقيقاً منعكس مى كند. تخصيص منابعى كه در پاسخ به تغييرات در قيمت هاى نسبى انجام مى گيرد بايد به سمت افزايش كارايى، بازدهى و درآمد عمومى بالاتر و بهبود ميانگين سطح زندگى سوق داده شود.

با وجود اين، تورم سريع سازوكار قيمت ها را مختل مى سازد و حصول به منافعى را كه يك اقتصاد مبتنى بر بازار ممكن مى سازد را بسيار دشوار مى كند. اين موضوع بخصوص در دوره آزادسازى قيمت ها كه قبلاً براساس ضوابط ادارى منابع را تخصيص داده اند، مصداق دارد. در اينجا چند دليل وجود دارد: اولاً تورم سريع قيمت ها ـ نرخ تورم سالانه ۵۰ درصد يا بيشتر ـ باعث تضعيف علايم قيمت مى شود و در نتيجه از قدرت سازوكار براى تخصيص كارايى منابع مى كاهد.

دليل اين ادعا اين است كه وقتى همه قيمت ها به سرعت افزايش مى يابد براى توليدكننده و مصرف كننده مشكل است كه تغييرات جزيى در قيمت هاى نسبى را دنبال كنند. ثانياً در طول دوره تورم شتابان همه قيمت ها به طور پيوسته افزايش نمى يابند، بلكه قيمت ها در طول سال در مواقع مختلف تغيير مى كنند.

برخى با وقفه عمل مى كنند و به يكباره افزايش شديدى نشان مى دهند. نتيجه اين است كه قيمت هاى نسبى به صورت غيرقابل كنترل در سال تغيير مى كنند و تغييرات در قيمت هاى نسبى مى تواند بسيار شديد باشد. اين امر به توليدكنندگان درمواقع تصميم به سرمايه گذارى و توليد افزوده مى شود. تورم شتابان نااطمينانى زيادى را در فرآيند تصميم گيرى ايجاد مى كند و باعث كاهش سرمايه گذارى و نرخ رشد مى شود.

در اين صورت در اقتصاد مبتنى بر بازار نمى توان هم تورم شتابان و هم پيش به سوى رشد را ناديده گرفت، تثبيت مهم تر است. ثالثاً تورم شتابان به طور اجتناب ناپذيرى با تغييرات غيرعادلانه توزيع درآمد همراه مى شود.

هرگونه تغيير در قيمت هاى نسبى باعث تغيير در تركيب بهينه توليد و تغيير در الگوى پاداش ها و توزيع درآمدها مى شود. وقتى قيمت ها از كنترل خارج شد، تغييرات در دستمزدها و درآمدها نيز غيرقابل كنترل مى شود.

آنهايى كه درآمد ماهانه ثابت دارند، مثل بازنشستگان، قطعاً از اين وضع رنج خواهند برد. همچنين كارگران شاغل معمولى و تجار كوچك نيز در فشار خواهند بود. نهايتاً به دليل ۱ـ ناتوانى در ثبات قيمت ۲ ـ تأثير معكوس تورم بر طرح هاى سرمايه گذارى و ۳ ـ تغييرات غيرقابل كنترل در توزيع درآمدها و نرخ هاى بالاى تورم احتمالاً موجب نارضايتى سياسى شده، به نحوى كه به طور كلى حمايت عمومى را براى فرايند تعديل خنثى مى سازد.

بنابراين، تثبيت قيمت در سطح معقول و عادلانه شرط لازم براى موفقيت است. اگرچه ثبات قيمت ها به تنهايى كافى نيست.

* قيمت هاى راهبردى و تركيب كارايى سرمايه گذارى

همه قيمت ها به يك اندازه مهم نيستند. برخى قيمت ها به خاطر اين كه بر عملكرد كلى اقتصادى مؤثرترند و جنبه راهبردى دارند، تأثيرگذارتر هستند. بنابراين كيت گريفين مطالعه موردى ازبكستان را با بررسى پنج بازار مهم، بازار ارز، بازار سرمايه هاى مالى، نرخ دستمزد كارگران نيمه ماهر، قيمت آب و قيمت انرژى ادامه مى دهد.

* بازار ارز خارجى

اقتصاد ازبكستان به شدت به تجارت خارجى وابسته است. نسبت صادرات به توليد ناخالص داخلى در سال ۱۹۹۲ برابر ۴۹‎/۷ درصد بود كه از سال ۱۹۹۱ افزايش شديدى داشته است. اين كشور متكى به واردات موادغذايى و طيف وسيعى از كالاهاى اساسى، تجهيزات سرمايه اى، نهاده هاى توليد و لوازم يدكى است.

در سال ۱۹۹۳ نسبت واردات به توليد ناخالص داخلى ۶۰‎/۲درصد بود. بنابراين لازم است بازار ارز خارجى اين كشور عملكرد مناسبى داشته باشد. با در نظر گرفتن اندازه و مشخصات بخش تجارت خارجى در اقتصاد ازبكستان، اين امرى حياتى است كه ارز خارجى محدود، به مواردى اختصاص داده شود كه بتوان از آن به نحو كاراترى استفاده كرد تا موجب ايجاد ضدانگيزش ها نشود كه افراد را از به كارگيرى ارز در توسعه توليد براى صادرات منصرف سازد.

كار مهم اين است كه به طور تصنعى عرضه ارز خارجى كم شود و سپس ارز موجود به طور نيمه كارا و غيرمنصفانه تخصيص داده شود. در اين چارچوب وسيع، سياست نرخ ارز بالاترين اولويت را در اصلاحات بازار دارد.

یك نرخ يكسان ارز با قابليت دسترسى آزاد و با قابليت تسعير، يكى از كليدهاى اساسى افزايش سطح سرمايه گذارى، افزايش بهره ورى سرمايه، افزايش رشد اقتصادى و جلوگيرى از كاهش سطح زندگى به شمار مى رود.

* بازار سرمايه مالى

يك سيستم بانكى ضعيف، انتقال به اقتصاد مبتنى بر بازار را مشكل تر مى سازد و متأسفانه ازبكستان داراى سيستم بانكى ضعيفى است. يك نمونه غيركارا از الگوى سرمايه گذارى مربوط به سال ۱۹۹۳ است. با وجودى كه ميزان سرمايه گذارى ۲۳‎/۸ درصد رشد ناخالص داخلى بوده ولى رشد اقتصادى منفى نشان مى دهد اگر سيستم بانكى كارا عمل كند نه تنها به ارتقاى سطح پس انداز كمك شايانى مى كند، بلكه تخصيص هرچه مولدتر سرمايه گذارى را موجب مى شود، كه به رشد اقتصادى سرعت بيشترى مى بخشد.

بخش عمده اى از اقتصاد به سرمايه هاى مالى يا دسترسى ندارند و يا دسترسى محدودى دارند و بخش عمده آن قادر به دريافت وام براى به ثمر رساندن طرح هاى توليدى خود نيستند. به غير از موضوع اعتبارات، موضوع نرخ واقعى بهره مطرح است. نرخ غيررسمى بهره پايين و موجب ارقام واقعى، منفى است. بنابراين پس اندازكنندگان انگيزه ضعيفى در سپردن پول هايشان به سيستم بانكى دارند. اصلاحات مختلفى براى توسعه و بهبود وضع مورد نياز است:

۱- دسترسى اعتبارات بانكى بايد به نحو قابل ملاحظه اى توسعه يابد.

۲- يارانه هاى پرداختى به مؤسسات اعتبارى نبايد از طريق سيستم بانكى، بلكه از طريق وزارت دارايى پرداخت شود.
۳- نرخ بهره رسمى به حدى افزايش يابد كه در مواقع تورم، سپرده گذاران بهره واقعى مثبت دريافت كنند.
۴- نرخ هاى وام بانكى هم بايد به معناى واقعى مثبت باشد. (حداقل ۱۰درصد در سال) و اين نرخ ها براى مدتى طولانى پايدار بمانند تا تجار با حداقل نااطمينانى درباره بازار مالى بتوانند طرح هاى سرمايه گذارى خود را اجرا كنند.

* بازار كار

در پاسخگويى به مشكلات بيكارى آشكار و پنهان، سياست هاى اشتغال دولت از سال ۱۹۹۲ شروع شد. براى نخستين بار تسهيلاتى براى پرداخت ايام بيكارى و خدمات كاريابى ايجاد شد و مبالغى نيز براى طرح هاى آموزشى در نظر گرفته شد. اگرچه اين برنامه ها دلخواه همگان بوده است ولى براى پاسخ به ابعاد اين مشكل ناكافى بوده است و بديهى است كه بايد كوششى گسترده در جهت ايجاد فرصت هاى شغلى جديد به عمل مى آمد.

دستمزدها در بخش دولتى از سوى دولت تعيين مى شود. در كوششى براى كنترل تورم، دولت دخالت خود را در بازار نيروى كار افزايش داده و در نتيجه اثر عرضه و تقاضا را خنثى كرده است. دولت با افزايش فصلى دستمزدها در بخش غيردولتى اجازه افزايش در قيمت هاى مورد هدف را نخواهد داد و اعلام كرده: «هرگونه پرداخت دستمزد اضافى، مشمول پرداخت جرايم مالياتى با نرخ هاى سنگين خواهد بود.»
دولت بايد در جهت مخالف حركت كند. به جاى تعيين دستمزدها، اجازه دهد فشار نيروى بازار اين عمل را انجام دهند.

* قيمت آب

تنها ۱۰ درصد خاك ازبكستان قابل كشت است و ۹۵ درصد زمين هاى زير كشت نيازمند آبيارى است. تا سال ۱۹۹۴ آب كشاورزى كالايى مجانى بود. اما دولت مصمم شده است آب بها حداقل ۵۰ درصد هزينه هاى عملياتى را شامل شود. اين گام كوچكى در مسير صحيح است وى هدف تا به حد امكان بايد ايجاد يك بازار كارآمد آب باشد. بهداشت مردم و ترقى بخش كشاورزى بستگى به اين امر دارد. بنابراين، در آينده آب بها همچنين بايد هزينه هاى سرمايه گذارى بر سيستم آب را پوشش دهد. تشويق هايى به عمل مى آيد تا بهره ورى سيستم آبيارى موجود بهتر شود و سيستم را در وضع بهينه اى قرار دهد. سرمايه فيزيكى كه در آبيارى به كار گرفته مى شود نبايد به عنوان يك كالاى مجانى تلقى شود و نهايتاً درآمد حاصله از آب بها مى تواند كمك عمده اى به بودجه كند.

* قيمت انرژى

ازبكستان به جهت داشتن منابع فراوان انرژى به صورت گاز طبيعى يا نفت خام و زغال سنگ، سرزمينى با ثروت طبيعى فراوان است. قبل از استقلال صنايع گاز طبيعى توسعه يافته بود ولى بخش نفت خام بسيار ضعيف و كوچك باقى ماند.

در ابتداى استقلال مشكلات متعددى پيش روى توسعه انرژى وجود داشت.

مسأله مهم ديگر در دوره گذار، «قيمت انرژى» است. توسعه و اصلاحات مؤثر در بخش انرژى، توليد را به سرعت توسعه خواهد داد. وضع ماليات در بخش انرژى در حال رشد مى تواند در ظرف مدت چند سال به درآمد عمومى دولت كمك كند. در سال هاى اول استقلال هم مؤسسات و هم خانوارها با استفاده از يارانه، انرژى ارزان بخصوص نفت برخوردارند. قيمت هاى داخلى بايد به سطوح قيمت هاى جهانى افزايش يابد تا مؤسساتى كه انرژى مصرف مى كنند به ناچار با يكديگر رقابت كنند. و ساختار بخش صنعتى هزينه هاى واقعى توليد را منعكس كند. طبعاً صنايع انرژى در ازبكستان مورد توجه قرار مى گيرند و ديگر لزومى ندارد كه مزيت طبيعى را با كاهش مصنوعى قيمت انرژى از طريق يارانه فراهم آورد. بخش انرژى، بايد به منبع درآمد دولت تبديل شود و نه به عنوان منبعى براى پرداخت يارانه به صنايع قديمى يا جديد تلقى شود.

* ارزيابى كلى

تثبيت سطح عمومى قيمت ها و ايجاد بازارهاى كارا در چند بخش استراتژيك، عوامل اصلى در چارچوب اقتصاد كلان هستند كه براى نيل به يك دوره انتقال سريع و هموار از اقتصاد متمركز به اقتصاد مبتنى بر بازار لازم است. سومين عنصر در چارچوب اقتصاد كلان بايد سياست هايى باشند كه رشد را تقويت و فرصت هاى شغلى ايجاد كنند.

چهار موضوعى كه مى توان به آنها اشاره كرد، عبارتند از:

۱- ايجاد فضا براى گسترش بخش خصوصى كاربر در مقياس كوچك

۲- انتقال مالكيت مؤسسات دولتى موجود به بخش خصوصى

۳- تحول و توسعه اقتصاد روستايى

۴- طرح ريزى و اجراى برنامه هاى گسترده عمومى براى تسريع سرمايه گذارى و ايجاد اشتغال.

در نهايت كيت كريفين براى موفقيت در اصلاحات توصيه مى كند لازم است كه رشد اقتصادى سريع باشد و منافع حاصل از رشد ميان جمعيت توزيع شود . او توصيه مى كند تمركز تلاش ها بر فضاسازى براى بخش خصوصى بزرگ و كوچك كاربر باشد. موانع بسيارى بر سر راه رشد سريع مؤسسات كوچك يا متوسط وجود دارد كه بايد تلاش در رفع اين موانع در اولويت بالايى قرار گيرد. او همچنين توصيه مى كند وقفه هاى موقتى در خصوصى سازى مؤسسات بزرگ صنعتى ايجاد شود تا كوشش انجام شده در هر يك از مراحل برنامه خصوصى سازى با هدف رشد كارايى و مساوات مورد ارزيابى قرار گيرد. در صورت لزوم بايد تأكيد بر خصوصى سازى، با افزايش كارايى مؤسسات صنعتى بخش عمومى جايگزين شود.

گريفين معتقد است انتقال و توسعه اقتصاد روستايى فرصتى براى رشد اقتصادى و منافع اجتماعى پيش مى آورد و توصيه مى كند كه توسعه روستايى در بالاترين اولويت قرار گيرد. وى نهايتاً توصيه مى كند كه برنامه وسيع ايجاد اشتغال به نحوى ساماندهى شود كه از طرفى اشتغال ايجاد كند و از طرفى ديگر تشكيل سرمايه را تسريع كند/

منبع: روزنامه ایران