سازمان خصوصی سازی

عباس آخوندي تدوينگر لايحه اصل 44، با بيان اين كه در لايحه اصل 44 قانون اساسي، تفكيك وظايف بين بخش دولتي، تعاوني و خصوصي مطرح شده گفت: نقش و وظايف دولت با تصويب لايحه اصل 44 باز تعريف مي‌شود. به گزارش فارس؛ لايحه اجراي سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي كه در بهمن سال 1385 در هيات دولت به تصويب رسيده، در انتظار ورود به صحن علني مجلس به سر مي‌برد. پس از اينكه وظيفه تدوين لايحه‌اي قانوني براي اجراي اصل 44 قانون اساسي به عهده وزارت امور اقتصادي و دارايي گذاشته شد، عباس آخوندي، وزير سابق مسكن و شهرسازي ماموريت تدوين اين لايحه را برعهده گرفت. وي در يك روز زمستاني دعوت نشريه «برنامه» را براي انجام گفت و گو در خصوص جزئيات اين لايحه پذيرفت. آخوندي عنوان كرد كه در لايحه اصل 44 قانون اساسي، تفكيك وظايف بين بخش دولتي، تعاوني و خصوصي مطرح شده و مهمترين اقدامي كه صورت گرفته، همين گروه بندي فعاليت‌هاي اقتصادي است. اين فعال اقتصادي، ويژگي مهم لايحه را جامع و مانع بودن آن دانست و گفت كه وظايف و نقش‌هاي دولت پس از تصويب لايحه اصل 44 به طور مجدد تعريف خواهد شد. مشروح اين گفت و گو را مي‌خوانيد: آخوندي در پاسخ به اين سوال كه چه مواردي در لايحه اصل 44 گنجانده شده است كه بتواند اهداف مورد نظر مقام معظم رهبري را محقق سازد؟ گفت:اصل 44 قانون اساسي، ساختار اقتصاد جمهوري اسلامي ايران را بيان مي‌كند. وي افزود: در متن اصلي كه قبل از ابلاغيه صادر شد بخش از امور در انحصار دولت قرار داده شده بود كه اين امور مشهور به موارد صدر اصل 44 قانون اساسي هستند. در باقي موارد به بخش خصوصي و تعوني‌ اختيار داده شد كه فعاليت‌ كنند. بنابراين، اين اصل پايه‌اي ترين اصلي است كه نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران را بيان مي‌كند و در آن تفكيك وظايف بين بخش دولتي، تعاوني و خصوصي پايه‌گذ اري شده است. به گفته وي، در ابلاغيه مقام معظم رهبري به بخش عمده‌اي از موارد اشاره شده كه سابق بر اين در انحصار دولت بوده اما با ابلاغ جديد، بخش خصوصي، تعاوني و نهادهاي عمومي غيردولتي اجازه يافته‌اند وارد اين فعاليت‌ها شوند. از اين منظر، ابلاغيه جديد، به نحوي بازسازي ساختار اقتصادي ايران و در واقع يك تجديد‌نظر كامل در رابطه دولت و بازار محسوب مي‌شود. بنابراين در تدوين لايحه يك رويكرد بازسازي ساختار وجود داشته است. آخوندي معتقد است: لايحه اجراي اصل 44 قانون اساسي بدين گونه تبيين شده است كه به وظايف بنيادين دولت و ماموريت بازار نظر دارد و بازار را به شكل عمومي (اعم از بخش خصوصي و تعاوني) در نظر مي‌گيرد. وي در پاسخ به اين سوال كه اگر قرار باشد دولت، سياستگذار باشد و به طور مستقيم عامل توليد فعاليت اقتصادي نباشد چه حوزه‌هاي ماموريتي براي دولت باقي مي‌ماند، گفت: اين حوزه‌هاي ماموريت بايد در توسعه بخش اقتصادي، نقش دولت در توسعه ملي فناوري، نقش دولت در حمايت از مصرف‌كننده و توليد‌كننده، در حفاظت از محيط زيست، نقش‌هاي سياستگذاري دولت در تضمين شرايط رقابتي بازار و كنترل انحصارات شناسايي شود. بنابراين اگر قرار باشد دولت، عامل توليد اقتصادي نباشد و تنها سياستگذار اقتصادي باشد بايد وظايف و نقش‌هاي آن باز تعريف شود. وي تصريح كرد: به طور قطع اگر احكامي كه در اين قانون ارايه شده، اجرا شود، بخش عمده‌اي از بودجه شركت‌ها از بودجه سالانه حذف خواهد شد و در تدوين برنامه نيز بسياري از سرمايه‌گذاري‌هايي كه براي دولت پيش‌بيني مي‌شد در تعارض با ين لايحه قرار مي‌گيرد. آخوندي افزود: اقدام بعدي كه در لايحه پيش‌بيني شده، گروه‌بندي فعاليت‌هاي اقتصادي بوده كه در چهار گروه قرار گرفته است. در مرحله اول و قبل از تبيين اصل 44 قانون اساسي، به حوزه‌هايي كه بر اساس متن اصل 44 در اختيار بخش خصوصي و تعاوني بوده، به اصطلاح موارد خارج از شمول اصل 44 در اختيار بخش خصوصي و تعاوني بوده، به اصطلاح موارد خارج از شمول اصل 44 قانون اساسي گفته مي‌شود، اين موارد در صدر اصل 44 قانون اساسي نبوده و از اول در اختيار بخش خصوصي و تعاوني قرار داشته است. آخوندي گفت: اين موارد در گروه يك گنجانده شده كه اگر ما از منظر اقتصاد رقابتي به آنها نگاه كنيم، شامل فعاليت‌هايي هستند كه بايد در يك بازار رقابتي، توليد و عرضه شوند. گروه دوم و سوم موارد مشمول صدر اصل 44 قانون اساسي هستند كه اين موارد به دو گروه تقسيم مي‌شوند، يك دسته از اين موارد، مواردي هستند كه توليد آن كالاها و خدمات، ماهيت انحصاري ندارند و مي‌توانند در بازار رقابتي، توليد و عرضه شوند اما به دليل وجود اصل 44 در انحصار دولت قرار گرفته‌اند. به عنوان مثال، بانكداري خدمتي انحصاري نيست و مي‌تواند در يك بازار رقابتي صورت بگيرد اما به دليل آنكه طبق اصل 44 در انحصار دولت بوده، بنابراين به موجب قانون به انحصار دولت در آمده است يا در بيمه و خودروسازي و توليد فولاد، پتروشيمي، معادن و ... در واقع يك سري فعاليت‌ها و خدمات هستند كه ارايه و بازار اين فعاليت‌ها ماهيت انحصاري ندارند، بنابراين ما اينها را در گروه دوم گنجانده‌ايم. يعني فعاليت‌هايي كه بر اساس صدر اصل 44 قانون اساسي در انحصار دولت بوده‌اند اما ماهيت انحصاري ندارند و مي‌توانند در بازار رقابتي عرضه شوند. به عقيده وي، گروه سوم، فعاليت‌هايي هستند كه از لحاظ ماهيت فعاليت، انحصار طبيعي محسوب مي‌شوند و مشمول اصل 44 قانون اساسي هم هستند. انحصار طبيعي محسوب مي‌شوند و مشمول اصل 44 قانون اساسي هم هستند. اين گروه مانند شبكه گاز، برق، آب و ... داراي ماهيت انحصار طبيعي هستند. وي گفت: گروه چهارمي هم وجود دارد كه شامل فعاليت‌هايي هستند كه به هر دليلي، نظام تصميم‌ گرفته است كه اينها در انحصر دولت باقي بمانند. ممكن است از جهت تئوري بر آن خدشه وارد شود اما از جهت تصميم، اين فعاليت‌ها در اختيار دولت باقي مانده است، مانند صنايع نظامي يا زيربناهاي اصلي مخابرات يا بانك مركزي جمهوري اسلامي، بنابراين، اين لايحه، فعاليت‌هاي اقتصادي را گروه‌بندي كرده است. حسن گروه‌بندي فعاليت‌هاي اقتصادي اين است كه مي‌توان براي اين گروه حكم صادر كرده و بر اساس اين طبقه بندي ساختار اقتصاد را شكل دذاد و قاعده‌مند كرد. تدوينگر لايحه اصل 44 در پاسخ به اين سوال كه دولت لوايح ضد انحصار و خصوصي‌سازي را به مجلس ارايه كرد، در صورت اجراي لايحه اصل 44 لوايح ذكر شده چه سرانجامي پيدا مي‌كند، تصريح كرد:ما در هيچ برهه‌اي از زمان، قانون دايمي براي خصوصي‌سازي نداشتيم. به گفته آخوندي، خصوصي‌سازي در مواردي از برنامه‌هاي اول، سوم و چهارم بوده اما در برنامه دوم توسعه ماده‌اي تحت عنوان خصوصي‌سازي وجود نداشته است و بعدها ايده‌اي مطرح شد مبني بر اينكه چون خصوصي‌سازي يك بحث مداوم و پوياست، نمي توان آن را بر اساس قوانين موقت سالانه به اجرا درآورد، بلكه بايد يك قانون دايمي نوشته شود، بر اساس اين، پيش نويس‌هايي تهيه شد. اما در اين لايحه تمام موارد مربوط به خصوصي‌سازي پيش‌بيني شده يعني فصل ششم، هفتم و هشتم اين لايحه به خصوصي‌سازي مي‌پردازد. وي تصريح كرد: بنابراين با ارايه اين لايحه، نيازي به لايحه خصوصي‌سازي نيست. در مورد لايحه ضد انحصار بايد گفت كه روح لايحه ضد انحصار و نقطه مركزي ابلاغيه مقام معظم رهبري اين است كه اقتصاد تبديل به يك اقتصا درقابتي شود و دولت در جايگاه سياستگذار قرار بگيرد بنابراين اصلي‌ترين لازمه اين بازسازي ساختاري، اجراي سياست‌هاي ضدانحصار است. آخوندي افزود: زماني كه قرار است يك بازسازي ساختاري انجام شود نمي‌توان تضمين وجود رقابت را در بازار ناديده گرفت، فصل چهارم و پنجم اين لايحه، اين نكته ابلاغيه را پوشش مي‌دهد و به بحث ضد انحصار مي‌پردازد. بحث ضدانحصار شامل دو بخش است: بازارهاي رقابتي و انحصار طبيعي. به عقيده تدوينگر لايحه اصل 44، مفهوم ضد انحصار در مورد فعاليت‌هايي كه مشمول انحصار طبيعي هستند، معنا ندارد زيرا ماهيت فعاليت، انحصار طبيعي است. آنچه فقدان آن در قوانين ديده مي‌شود، نهادهاي مستقل تنظيم مقررات و كنترل بازار است. وقتي مي‌خواهيم يك فعهاليت داراي انحصار طبيعي را در اختيار بخش خصوصي قرار دهيم بايد بلافاصله نهادهاي مستقل تنظيم مقررات و كنترل بازار را به وجود آوريم. وي گفت: در ايران دو مورد از اين نهادهاي تنظيم مقررات را در بخش برق و مخابرات داريم اما هيچ كدام از اين نهادها مستقل نيستند و در اختيار دولت است زيرا تضمين كننده فعاليت‌هاي بخش خصوصي و غيردولتي در اين بازارها وجود ندارد. در اين لايحه براي اولين بار موضوع تنظيم مقررات را در بازارهاي انحصار طبيعي به صورت مستقل و در استانداردهاي بين‌المللي پيش‌بيني كرديم كه رويكرد جديد و نويني است. وی در پاسخ به اين سوال كه قرار است اين لايحه مطابق برنامه چهارم باشد يا اينكه قرار است برنامه چهارم و بودجه‌هاي سنواتي با اصل 44 مطابقت پيدا كنند، اين تطابق در چه مواردي ديده شده و آيا تغييرات اساسي در بودجه‌هاي سنواتي و برنامه چهارم توسعه داده مي‌شود؟ گفت: به دليل آنكه قرار است لايحه به قانون دايمي تبديل شود، بر همه برنامه‌ها و بودجه‌ها حاكميت پيدا مي‌كند. به طور قطع اگر احكامي كه در اين قانون ارايه شده، اجرا شود، بخش عمده‌اي از بودجه شركت‌ها از بودجه سالانه حذف خواهند شد و در تدوين برنامه نيز بسياري از سرمايه‌گذاري‌هايي كه براي دولت پيش‌بيني مي‌شد در تعارض با اين لايحه قرار مي‌گيرد. به گفته وي، گروه اول، مشمول فعاليت‌هايي است كه بر اساس متن اوليه لايحه اصل 44 قانون اساسي موارد خارج از صدر اصل 44 بودند و بايد تا آخر برنامه چهارم واگذار شوند. آخوندي افزود: براي اينكه بتوانيم اين بازسازي ساختاري را انجام دهيم بايد از شكل ساده به پيچيده حركت كنيم، به همين دليل، گروه يك كه خارج از صدر اصل 44 هستند حوزه‌هاي فعاليت‌هاي رقابتي را شامل مي‌شوند و بايد طي برنامه چهارم توسعه سريع‌تر به بخش خصوصي و تعاوني واگذار شوند. نكته مهم اين است كه بعد از اجراي لايحه، دولت رقيب بخش خصوصي در فعاليت‌هاي رقابتي نخواهد بود. دولت نمِ تواند هم در موضع توليد‌كنند و رقيب و هم در موضع سياستگذار باشد، بنابراين همانطور كه گفته شد بايد فعاليت‌هاي گروه يك، واگذار شود. در واقع لايحه، هم جامع و هم مانع است. ما نمي‌توانيم خصوصي ُازي را اجرا كنيم اما بخش ضد انحصار را ايجاد نكنيم، اين جامعيت و مانعيت بسيار مهم است. تدوينگر لايحه اصل 44 تصريح كرد: بر اساس اين، دولت در موارد خارج از صدر اصل 44 تا پايان برنامه چهارم توسعه حق سرمايه‌گذاري ندارد. 80 درصد از موارد مشمول صدر اصل 44 بايد در گروه دوم به بخش خصوصي واگذار شود و 20 درصد مابقي مي‌تواند تا پايان برنامه پنجم توسعه در اختيار دولت باقي بماند. گروه سوم شامل انحصارات طبيعي است. دولت در اين بخش مي‌تواند فعاليت‌هاي خود را تا ميزان 80 درصد به بخش خصوصي واگذار كند و زماني هم براي آن تعيين نشده زيرا اظهار نظر در مورد گروه سوم كه شامل مسايل زيربنايي كشور اعم از شبكه‌هاي آب، گاز، مخابرات و ... مي‌شود تا وقتي كه از عملكرد بازار اطمينان حاصل نشده باشد، ميسر نخواهد بود. وي افزود: ممكن است دولت وقت در دوره برنامه پنجم توسعه به اين نتيجه برسد كه اين فعاليت‌ها را نيز واگذار كند اما در حال حاضر نمي‌توان پيش‌بيني كرد، اكنون تنها اجازه ورود به بخش خصوصي پيش‌بيني شده است. آخوندي در پاسخ به اين كه آيا موارد تناقض با برنامه چهارم به هنگام تنظيم لايحه مشاهده شده است، گفت: در فرآيند خصوصي‌سازي تناقض ديده نشده اما نسبت به برنامه چهارم توسعه از جامعيت بيشتري برخوردار و اهداف آن نيز گسترده‌تر است. به عنوان مثال، در برنامه چهارم توسعه موارد ضد انحصار كمتر از اين لايحه ديده شده يا در مورد ايجاد نهادهاي مستقل تنظيم مقررات و كنترل بازار براي انحصار طبيعي به اين شفافي، اظهارنظر نشده است. حجم واگذاري‌هاي پيش‌بيني شده در لايحه و اجازه ورود به بخش خصوصي قابل مقايسه با برنامه چهارم نيست. بنابراين دامنه شمول اين لايحه گسترده‌تر از برنامه چهارم توسعه است. وي در خصوص اين كه در باره چگونگي واگذاري سهام عدالت بحث‌ها و نظر‌هاي زيادي مطرح است، به منظور هم سويي با اصل 44 و خصوصي‌سازي چه تمهيداتي انديشيده شده است، گفت: اين بحث مستقلي است كه در لايحه در مورد آن حرفي زده نشده به دليل اينكه اين برنامه، يك برنامه اجرايي دولت است در حالي كه اصل 44 به ساختار اقتصادي كشور نگاه مي‌كند. به گفته وي، يك بحث اقتصادي مي‌گويد سهام عدالت با خصوصي‌سازي سازگاري ندارد و اگر اين اختلاط ايجاد شود يكي از دو طرف دلسرد مي شوند زيرا اگر گروهي كه مشمول لايحه سهام عدالت قرار گرفته‌اند به اين نتيجه برسند كه گروه ديگر، حقوق آنها را ناديده گرفته است و گروه ديگر نيز به اين نتيجه برسند كه وارد يك جريان سياسي شده‌اند، امكان تصميم گيري اقتصادي در يك بنگاه، وجود نخواهد داشت، بنابراين يك راه‌حل پيشنهادي وجود دارد يعني به جاي اينكه نسبت‌ها در هر بنگاه شكسته شود آنها را در هر بازار بشكنيم و بگوييم 40 درصد فعاليت‌هاي اين بازار در اختيار سهام عدالت و اين مقدار از بازار در اختيار اين جريان رقابتي، قرار مي گيرد. آخوندي در اين باره كه ممكن است در رابطه با اجراي اصل 44 مقاومت‌هايي صورت گيرد به نظر شما اين مقاومت‌ها در چه زمينه‌هايي خواهد بود، تصريح كرد: در اجراي اصل 44 قانون اساسي بيش از آنچه ما نگران واگذاري‌ها و عدم واگذاري‌ها باشيم مهمترين نكته اين است كه ماموريت جديدي را كه اين لايحه براي بخش‌هاي خصوصي، تعاوني و دولتي قايل شده، بپذيرند يعني كاري فراتر از واگذاري بنگاه انجام شود تا ماموريت دولت تغيير كند. در واقع سازماندهي دولت در حال حاضر براي بنگاهداري طراحي شده است. به عنوان مثال، اگر قرار باشد وزارت نيرو يك وزارتخانه سياستگذار باشد و كل فعاليت‌ها در انحصار بخش خصوصي قرا گيرد نه اين حجم از نيروي انساني و نه اين ميزان تشكيلات نياز خواهد بود. بنابراين اصلي‌ترين نكته‌اي كه وجود دارد، پذيرش ماموريت جديدي از سوي دولت است. به عنوان مثال، وزارت صنايع يك سازمان گسترش دارد كه به طور كامل در فعاليت‌هاي رقابتي كار مي‌كند. بخش عمده‌اي از فعاليت‌هاي س ازمان گسترش مشمول صدر اصل 44 هم نيست. اگر وزارت صنايع تبديل به وزارتخانه‌اي سياستگذار شود اين سازماندهي را نخواهد داشت بنابراين مهم اين است كه دولت، تغيير ماموريت خود را بپذيرد اگر دولت سياستگذار باشد و عامل توليد نباشد نبايد نسبت به خيلي از مسايل، حساسيت نشان دهد. بنابراين، موضوع، تنها واگذاري نيست، بلكه پذيرش تغيير نقش و ماموريت دولت و پذيرش تغيير نقش و ماموريت نهاد بازار است. مسئوليت دولت در سطح بالاتري تعريف مي‌شود. وي در خصوص اين كه اگر بخواهيم موانع اجراي سياست‌هاي اصل 44 را دسته بندي كنيم به چه نكاتي مي‌رسيم گفت، عمده‌ترين مانع اين است كه گروه‌هاي سياسي و اقتصادي در ايران به رغم تمم بحث‌هايي كه در ارتباط با ضرورت اجراي اصل 44 و واگذاري فعاليت‌ها به بخش خصوصي و دولتي وجود دارد، در عمل به اين موضوع پايبند نيستند و از دولت به عنوان يك عامل اقتصادي انتظار دارند. بنابراين بين فكر و عمل فاصله زيادي وجود دارد همه علاقمند هستند كه دولت ثروتمند شود و فعاليت‌هاي عمراني زيادي تعريف كند يعني از دولت به عنوان يك كارگزار انتظار دارند نه به عنوان يك سياستگذار، بنابراين تعاريف نقش دولت و بازار نيازند بحث‌هاي تئوريك و مسايل ريشه‌اي است. كشور ما درآمد نفتي دارد كه همه ساله اجازه هزينه كرد رقم بسيار بزرگي را خارج از فرآيند توليد اقتصادي، به دولت مي‌دهد كه اين كار هم براي دولت ايجاد انگيزه مي‌كند و هم مجموعه عوامل اجتماعي را وادار مي‌كند وارد فعاليت‌هاي اقتصادي شوند و از سياستگذاري خارج شوند. عمده‌ترين موضوع اين است كه چون تحول از بالا صورت مي‌گيرد دولت براي خود نقش جديد قايل مي‌شود و از بسيار ي مداخله‌هاي سياسي پرهيز مي‌كند. وي در خصوص اين كه آيا بازار سرمايه در كشور كشش و ظرفيت اجراي اين سياست‌ها را دارد؟ گفت: در لايحه اجراي سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي دو تدبير پيش‌بيني شده، يك تدبير اين است كه قبل از واگذاري بنگاه‌ها بايد بازارها خصوصي شوند، به عنوان مثال، اگر كل فعاليت فولاد در انحصار دولت است به دليل اينكه بازار رقابتي فولاد در كشور نداريم، واگذاري بنگاه‌ها سودي نخواهد داشت. قبل از آن بايد بازار را بازسازي ساختار كنيم چون راهبرد اين لايحه، سياست بازار به بازار است، به دليل عدم كشش بازار و مقررات بازارهاي رقابتي قبل از اينكه شرايط يك بازار رقابتي را براي بازار فولاد ايران ايجاد كنيم بايد يك امكان برنامه‌ريزي به وجود آوريم كه نشان دهد چه حجم و اندازه‌اي وارد بازار مي‌كنيم، در اين صورت امكان اولويت‌گذاري و طبقه بندي نيز وجود خواهد داشت. بزرگترين حسن لايحه اين است كه از وجود رقابت اطمينان حاصل مي‌كنيم و امكان برنامه‌ريزي به منظور حركت متناسب با شرايط بازار به وجود مي‌آيد/